IPM/ICMS Legislação Estadual GO

A legislação estadual como eixo estruturante do Índice de Participação

dos Municípios no ICMS em Goiás

Edmar Ribeiro

A repartição das receitas provenientes do ICMS entre os municípios goianos constitui uma das engrenagens mais delicadas do federalismo fiscal brasileiro. Embora o princípio da partilha esteja estabelecido na Constituição Federal, a forma concreta pela qual essa divisão se materializa no território depende, em larga medida, da legislação estadual. Em Goiás, a experiência institucional demonstra que o índice de participação municipal não é resultado apenas de dados econômicos espontaneamente produzidos pela atividade produtiva, mas também de escolhas normativas deliberadas do legislador estadual, que organiza os critérios de distribuição e molda o equilíbrio federativo interno.

O sistema goiano de repartição do ICMS segue a lógica constitucional segundo a qual vinte e cinco por cento da arrecadação do imposto pertencem aos municípios. Contudo, a Constituição apenas estabelece o percentual global da transferência. A tarefa de definir como essa parcela será dividida entre as cidades cabe ao Estado, por meio de sua legislação própria. É nesse ponto que a importância das leis estaduais se revela com clareza, pois são elas que determinam quais variáveis econômicas, sociais ou ambientais serão consideradas na formação do índice que orienta o fluxo anual de recursos públicos para os cofres municipais.

Em Goiás, essa arquitetura jurídica ganhou nova configuração com a evolução recente da legislação estadual, especialmente após alterações constitucionais e a edição de normas complementares que redefiniram a metodologia de cálculo do Índice de Participação dos Municípios. A legislação passou a estruturar o índice em diferentes componentes, combinando o tradicional critério econômico do Valor Adicionado Fiscal com novos critérios associados ao desempenho das políticas públicas municipais. Assim, o índice deixou de ser exclusivamente uma expressão da dinâmica econômica registrada nos documentos fiscais e passou a incorporar também elementos ligados à qualidade da gestão pública local.

Nesse modelo, o Valor Adicionado Fiscal continua a desempenhar papel predominante, respondendo por setenta por cento do índice total. Trata-se do critério historicamente dominante, baseado na soma das operações econômicas realizadas no território de cada município. Entretanto, a legislação estadual introduziu novos componentes que ampliam a lógica distributiva. Dez por cento do índice são distribuídos de forma igualitária entre todos os municípios, enquanto vinte por cento passam a depender do desempenho municipal em políticas públicas relacionadas à educação, à saúde e ao meio ambiente.

Nesse modelo, o Valor Adicionado Fiscal continua a desempenhar papel predominante na formação do Índice de Participação dos Municípios, respondendo atualmente por setenta por cento do índice total. Trata-se do critério historicamente dominante do sistema de repartição do ICMS, baseado na soma das operações econômicas realizadas no território de cada município e registradas nos documentos fiscais que integram o sistema estadual de informações tributárias. O VAF representa, portanto, a expressão fiscal da atividade econômica local e permanece como o principal indicador da capacidade produtiva municipal para fins de repartição da receita do imposto, refletindo a geografia econômica do Estado e a intensidade das relações produtivas e comerciais estabelecidas em cada território municipal. Esse percentual encontra fundamento no artigo 158 da Constituição Federal, cuja redação foi alterada pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, que reduziu para sessenta e cinco por cento o mínimo constitucional obrigatório de distribuição com base no valor adicionado, ampliando a margem normativa dos estados para a adoção de novos critérios de repartição.

A legislação estadual goiana passou então por alterações relevantes, sobretudo após a Emenda Constitucional nº 70, de 2021, que modificou o artigo 107 da Constituição do Estado de Goiás, posteriormente regulamentada pela Lei Complementar estadual nº 177, de 2022, redefinindo a estrutura de distribuição da cota-parte municipal do ICMS. A partir dessa nova configuração normativa, o índice deixou de refletir preponderantemente a dinâmica econômica medida pelo VAF e passou a incorporar critérios associados ao desempenho das políticas públicas municipais. Nesse novo arranjo institucional, dez por cento do índice são distribuídos de forma igualitária entre todos os municípios do Estado, funcionando como instrumento de equilíbrio federativo destinado a reduzir as assimetrias estruturais entre localidades com diferentes níveis de atividade econômica e capacidade arrecadatória.

Os vinte por cento restantes do índice passaram a ser distribuídos com base em indicadores de desempenho municipal em áreas estratégicas da administração pública. Dentro desse conjunto, dez por cento estão vinculados à educação, calculados a partir de indicadores relacionados ao número de matrículas na rede municipal, à qualidade da aprendizagem e a fatores socioeconômicos dos estudantes; cinco por cento estão associados à área da saúde, considerando indicadores de cobertura e atendimento da população no Sistema Único de Saúde; e cinco por cento correspondem ao componente ambiental, conhecido como ICMS ecológico, que considera a existência de unidades de conservação, territórios indígenas ou quilombolas e políticas municipais de preservação ambiental. O conjunto desses critérios completa a estrutura de distribuição atualmente vigente no Estado.

Assim, a composição percentual do Índice de Participação dos Municípios em Goiás pode ser sintetizada da seguinte forma: 70% vinculados ao Valor Adicionado Fiscal; 10% distribuídos de forma igualitária entre os municípios; 10% relacionados ao desempenho educacional; 5% associados aos indicadores de saúde pública; e 5% vinculados ao componente ambiental. Essa estrutura representa uma mudança relevante na lógica de repartição das receitas do ICMS, pois, embora o VAF continue a desempenhar papel central na definição da participação municipal, o sistema passou a incorporar mecanismos que vinculam parte da distribuição fiscal ao desempenho das administrações municipais em áreas fundamentais da política pública.

Com essa reformulação normativa, o modelo goiano de repartição do ICMS passou a combinar dois fundamentos distintos de distribuição de receitas públicas. De um lado permanece o critério econômico tradicional representado pelo Valor Adicionado Fiscal. De outro, foram introduzidos critérios que procuram refletir o desempenho das administrações municipais na prestação de serviços públicos essenciais. O resultado é um sistema híbrido de repartição fiscal, no qual a geração de riqueza e a qualidade das políticas públicas passam a atuar conjuntamente na definição da participação de cada município na receita do ICMS, ampliando o papel da legislação estadual como instrumento de organização do federalismo fiscal dentro do território goiano.

Essa transformação normativa revela uma mudança importante na filosofia da repartição fiscal. O sistema anterior premiava quase exclusivamente os municípios com maior densidade econômica. A legislação atual, ao incorporar indicadores de políticas públicas, procura construir uma lógica de incentivo institucional, na qual o repasse de recursos também passa a refletir a capacidade administrativa e o desempenho social das administrações municipais. Assim, a legislação estadual deixa de ser apenas um instrumento de repartição de riqueza para se tornar também um mecanismo de indução de políticas públicas.

O componente educacional, por exemplo, passou a representar dez por cento do índice total. Sua metodologia combina o número de matrículas na rede municipal, indicadores de qualidade da aprendizagem e fatores socioeconômicos dos estudantes. Essa estrutura cria uma relação direta entre o desempenho educacional do município e sua participação nas receitas do ICMS. Municípios que ampliam a rede municipal de ensino e melhoram seus indicadores educacionais passam a receber frações adicionais do índice, o que introduz um incentivo fiscal indireto à melhoria da educação básica.

Situação semelhante ocorre com os componentes de saúde e meio ambiente, cada qual responsável por cinco por cento do índice. No caso da saúde, o critério está associado à cobertura populacional do sistema público de atendimento. Já no campo ambiental, o chamado ICMS ecológico vincula parte da repartição fiscal à existência de unidades de conservação, terras indígenas, territórios quilombolas e políticas municipais de proteção ambiental. Desse modo, a legislação estadual transforma a distribuição do imposto em um instrumento de política pública territorial.

A consequência prática dessa engenharia normativa é profunda. Municípios que tradicionalmente dependiam apenas da atividade econômica local passam agora a ter novos caminhos para ampliar sua participação no ICMS. Investimentos em educação, ampliação da cobertura do sistema de saúde e políticas ambientais consistentes podem produzir efeitos financeiros concretos no cálculo do índice. Em muitos casos, especialmente em municípios de pequeno e médio porte, esses novos componentes podem alterar significativamente a posição relativa na distribuição das receitas estaduais.

Outro aspecto relevante desse modelo reside na multiplicidade institucional envolvida no cálculo do índice. Cada componente é produzido por diferentes órgãos do Estado. A Secretaria da Economia apura o Valor Adicionado Fiscal, a Secretaria da Educação calcula os indicadores educacionais, a Secretaria da Saúde produz os dados sanitários e a Secretaria do Meio Ambiente consolida as informações ambientais. A síntese final desses dados ocorre no âmbito do COÍNDICE, órgão responsável por consolidar os índices e publicar o percentual definitivo de participação de cada município.

Essa estrutura revela que o índice de participação municipal deixou de ser apenas uma questão tributária para se tornar um fenômeno multidisciplinar que envolve educação, saúde, meio ambiente e gestão administrativa. Para os municípios, compreender essa rede normativa tornou-se condição essencial para acompanhar a correta formação do índice e garantir que os dados utilizados na apuração reflitam adequadamente a realidade local.

Em última análise, o caso goiano demonstra que a repartição do ICMS entre os municípios é muito mais do que um simples cálculo contábil. Trata-se de uma construção jurídica e institucional complexa, moldada pela legislação estadual e continuamente influenciada pelas escolhas do legislador. As leis estaduais, nesse contexto, não apenas regulamentam a partilha constitucional do imposto, mas também definem os caminhos pelos quais o desenvolvimento econômico, a qualidade das políticas públicas e a proteção ambiental se convertem em receitas concretas para os municípios do Estado de Goiás.

Edmar Ribeiro é advogado inscrito na OAB/GO nº 8.322, parecerista e ex-servidor da Secretaria de Estado da Economia de Goiás. Atuou por seis anos na Assessoria do Gabinete do Secretário da Fazenda, com trabalhos voltados à consolidação da legislação tributária estadual. Posteriormente integrou o COÍNDICE/ICMS, onde exerceu a função de Secretário Executivo e atuou por onze anos e meio na apuração dos índices de participação dos municípios na repartição do ICMS. Atualmente dedica-se à advocacia, à elaboração de pareceres e à produção de estudos sobre direito tributário e finanças públicas.