A Lei Complementar nº 63 de 1990 diante da Reforma Tributária: uma

legislação em processo de extinção

 

Edmar Ribeiro

Edmar Ribeiro é advogado inscrito na OAB/GO nº 8.322, parecerista e ex-servidor da Secretaria de Estado da Economia de Goiás. Atuou por seis anos na Assessoria do Gabinete do Secretário da Fazenda, com trabalhos voltados à consolidação da legislação tributária estadual. Posteriormente integrou o COÍNDICE/ICMS, onde exerceu a função de Secretário Executivo e atuou por onze anos e meio na apuração dos índices de participação dos municípios na repartição do ICMS. Atualmente dedica-se à advocacia, à elaboração de pareceres e à produção de estudos sobre direito tributário e finanças públicas.

 

 

A Lei Complementar nº 63, de 11 de janeiro de 1990, constitui um dos pilares técnicos do federalismo fiscal brasileiro no período posterior à Constituição de 1988. Ela regulamentou a distribuição das parcelas de receitas pertencentes aos Municípios provenientes de impostos estaduais e de transferências recebidas pelos Estados, especialmente aquelas relativas ao imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e serviços. Ao definir juridicamente o conceito de valor adicionado fiscal, estabelecer os critérios de cálculo dos índices de participação municipal e disciplinar os prazos e mecanismos de crédito das parcelas municipais do ICMS, a lei tornou-se instrumento essencial para a operacionalização do sistema constitucional de repartição tributária.

Durante mais de três décadas, essa legislação estruturou o funcionamento do principal mecanismo de distribuição de receitas estaduais aos Municípios. O sistema concebido pela Constituição e regulamentado pela Lei Complementar nº 63 vinculou a participação municipal na arrecadação do ICMS à geração de atividade econômica local. A maior parte da parcela municipal do imposto passou a ser distribuída na proporção do valor adicionado fiscal gerado nas operações econômicas realizadas em cada território municipal. Esse modelo permitiu que parte da riqueza produzida em determinadas regiões retornasse diretamente às administrações locais, fortalecendo a capacidade financeira dos Municípios que concentraram atividades produtivas relevantes.

No Estado de Goiás, a aplicação dessa legislação contribuiu para consolidar a dinâmica de distribuição das receitas do ICMS entre os Municípios. A apuração do valor adicionado fiscal tornou-se atividade central da administração tributária estadual e dos órgãos responsáveis pelo cálculo dos índices de participação municipal. A análise das operações econômicas realizadas no território estadual passou a determinar diretamente a parcela da arrecadação destinada a cada Município, o que transformou o cálculo do valor adicionado em instrumento decisivo para a gestão das finanças municipais.

Entretanto, a reforma tributária introduzida pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023, projeta transformação profunda nesse arranjo institucional. O novo modelo tributário estabelece a substituição progressiva do ICMS pelo Imposto sobre Bens e Serviços, cuja arrecadação será compartilhada entre Estados e Municípios. Embora a Constituição mantenha a regra de que vinte e cinco por cento da parcela estadual do novo imposto pertencem aos Municípios, os critérios de distribuição dessa receita foram substancialmente modificados.

O novo sistema abandona a lógica distributiva baseada no valor adicionado fiscal e passa a privilegiar critérios predominantemente demográficos e sociais. A Constituição determina que oitenta por cento da parcela municipal do novo imposto sejam distribuídos proporcionalmente à população de cada Município. Os vinte por cento restantes serão repartidos entre indicadores educacionais, critérios de preservação ambiental e parcelas distribuídas igualmente entre todas as municipalidades do Estado. Esse modelo altera profundamente a relação entre atividade econômica local e participação municipal na arrecadação estadual.

Essa mudança estrutural tem consequências diretas para o futuro da Lei Complementar nº 63. A maior parte de seus dispositivos foi concebida especificamente para regulamentar a distribuição da parcela municipal do ICMS com base no valor adicionado fiscal. Se o novo sistema tributário elimina o valor adicionado como critério central de distribuição das receitas, a função normativa desempenhada por essa legislação tende a desaparecer gradualmente.

A própria reforma tributária prevê período de transição prolongado durante o qual o ICMS continuará coexistindo com o novo Imposto sobre Bens e Serviços. Nesse intervalo, a Lei Complementar nº 63 continuará sendo aplicada normalmente para a distribuição da cota municipal do ICMS. Os Estados permanecerão apurando o valor adicionado fiscal de cada Município, publicando os índices de participação municipal e transferindo as parcelas correspondentes da arrecadação do imposto. Durante essa fase, a estrutura administrativa criada ao longo das últimas décadas continuará desempenhando papel relevante na gestão das receitas estaduais.

Contudo, à medida que o novo sistema tributário substituir integralmente o ICMS, o núcleo normativo da Lei Complementar nº 63 tende a perder sua função prática. Os dispositivos que tratam do cálculo do valor adicionado fiscal, da formação dos índices de participação municipal e do acompanhamento das operações econômicas deixarão de ter aplicação no novo modelo de distribuição das receitas. A legislação passará a regular apenas situações residuais relacionadas à fase final de transição do antigo sistema tributário.

Alguns dispositivos da lei poderão continuar produzindo efeitos mesmo após a extinção completa do ICMS. As regras relacionadas à transparência na publicação dos valores arrecadados, à fiscalização das transferências de receitas e às sanções aplicáveis em caso de retenção indevida de recursos municipais mantêm relevância institucional mais ampla. Esses princípios refletem exigências constitucionais de publicidade e regularidade na transferência das receitas tributárias pertencentes aos entes federativos.

Ainda assim, o núcleo técnico da legislação, que consiste na definição do valor adicionado fiscal e no cálculo dos índices de participação municipal, tende a desaparecer com a consolidação do novo modelo tributário. Nesse sentido, a Lei Complementar nº 63 pode ser compreendida como legislação que regulou um ciclo específico do federalismo fiscal brasileiro, correspondente ao período de vigência do ICMS como principal imposto estadual sobre o consumo.

Essa transformação possui implicações institucionais relevantes para estruturas administrativas criadas para operar o sistema atual. Órgãos estaduais responsáveis pela apuração do valor adicionado fiscal e pelo cálculo dos índices de participação municipal poderão enfrentar processo de reconfiguração de suas funções. No Estado de Goiás, o Conselho Deliberativo dos Índices de Participação dos Municípios, conhecido como COÍNDICE, desempenhou papel central na administração desse sistema ao longo de décadas. Sua atuação esteve diretamente vinculada à análise das operações econômicas realizadas nos diferentes Municípios e à formação dos índices que determinam a distribuição da arrecadação do ICMS.

Com a substituição do critério econômico pelo critério demográfico na distribuição das receitas, o papel desses órgãos tende a se modificar significativamente. A apuração detalhada do valor adicionado fiscal, que exigia análise complexa de documentos fiscais e acompanhamento das atividades econômicas municipais, deixa de ser elemento central do sistema distributivo. A formação dos índices de participação municipal passa a depender principalmente de dados populacionais e indicadores sociais obtidos por meio de outras fontes administrativas.

A reforma tributária, portanto, não apenas modifica a estrutura do sistema tributário brasileiro, mas também redefine o papel de instituições que se consolidaram ao longo das últimas décadas para administrar o modelo anterior. A Lei Complementar nº 63, que durante mais de trinta anos desempenhou função essencial na organização do federalismo fiscal brasileiro, caminha gradualmente para tornar-se legislação de caráter histórico, associada a um sistema tributário que está sendo progressivamente substituído.

No Estado de Goiás, onde a apuração do valor adicionado fiscal sempre desempenhou papel central na distribuição das receitas estaduais entre os Municípios, essa transformação representa mudança institucional significativa. O sistema que vinculava diretamente a geração de atividade econômica local à participação municipal na arrecadação do ICMS tende a ser substituído por modelo distributivo orientado predominantemente por critérios demográficos e sociais. Nesse novo contexto, a Lei Complementar nº 63 permanece como testemunho jurídico de uma fase importante da evolução do federalismo fiscal brasileiro, cuja relevância institucional será progressivamente reduzida à medida que o novo sistema tributário se consolida.